 Реформа системи державного замовлення потребує детального вивчення міжнародного досвіду та критичного розгляду будь-яких альтернативних моделей.
Час змін
Із 2009 року в Україні триває широке громадське обговорення реформи вищої освіти. Застарілість багатьох законодавчих норм і практик стала очевидною.
Питання економічного облаштування освіти є, безперечно, одним із ключових. Яким чином повинні фінансуватись вищі навчальні заклади? На основі яких принципів? Якою повинна бути роль держави у фінансуванні вищої освіти? Як зробити розподіл грошей між ВНЗ більш прозорим і відповідальним? Усі ці питання потребують відповідей.
Існуюча сьогодні система державного замовлення викликає чимало нарікань з кількох причин. По-перше, бюджетні місця між ВНЗ розподіляються непрозоро, інформація про їх розподіл залишається недоступною широкій громадськості. За умов відсутності деталізованої інформації постає чимало запитань про принципи, за якими ті чи інші ВНЗ отримують замовлення на підготовку фахівців.
По-друге, питання про визначення вартості одного місця державного замовлення залишається дискусійним. Тривале листування з Міністерством фінансів і Міністерством освіти і науки підтвердило, що до сьогодні немає механізму визначення вартості навчання одного студента. Тобто місця розподілялись, а скільки грошей ішло за цими місцями — залишалось не врегульованим.
Попри те що зміна існуючої системи державного замовлення вже назріла, така масштабна реформа потребує детального вивчення міжнародного досвіду та критичного розгляду будь-яких альтернативних моделей. Адже важливо не просто змінити чинну систему розподілу державного замовлення, а запропонувати дієву та ефективну альтернативу.
Наразі у Верховній Раді зареєстровано три проекти Закону про вищу освіту. Один з них (№ 1187 авторства нардепів від Партії регіонів і КПУ) залишає незмінними чинні норми системи державного замовлення. Проект опозиції пропонує змінити існуючу модель системою індивідуальних грантів за принципом "гроші йдуть за дитиною (студентом)". Оскільки ідея є новою та досить радикальною, ми вирішили уважніше подивитись на реалізацію подібної моделі в інших країнах.
Опис моделі
Отже, що таке модель "гроші ходять за дитиною"? В опозиційному законопроекті ця модель отримала назву "система індивідуальних грантів". На Заході такий тип фінансування називається "ваучерним" (англ. "voucher"). Передбачається, що учень чи студент отримує право на певну суму грошей (власне "ваучер"), котра перераховується на рахунок установи, де особа вирішила здобувати освіту. У даному матеріалі поняття "ваучер” і "грант” ми вживатимемо взаємозамінними.
Ключовим елементом ваучерної моделі є відштовхування від попиту, а не від пропозиції. Тобто уряд фінансує окремих "споживачів", а не "надавачів освітніх послуг".
Оскільки в основі системи лежить уявлення про важливість ринкових механізмів для розподілу фінансування, то переважно вважається, що університети при цьому мають право вільно визначати вартість навчання (а отже, й суму «доплати» студента), а також кількість студентів, котру може набрати університет.
Важливим питанням при обговоренні цієї моделі є розуміння самого поняття "ваучер". У класичному вигляді під ваучером розуміють певну суму грошей, котрі отримує учень/студент, а якщо у вибраному університеті чи школі вартість навчання вище, то необхідно доплатити суму, якої не вистачає. Проте через широку критику такої моделі через обмеження можливостей дітей з бідних родин більш нові моделі передбачають, що під ваучером розуміють "право на певну кількість освітніх послуг", наприклад, право на безкоштовне здобуття ступеня бакалавра. Тобто абітурієнт отримує право на ваучер, вибирає університет і програму, а уряд оплачує її вартість, котра, у свою чергу, установлюється університетом.
Прикладів реалізації моделі ваучерів у системі вищої освіти дуже мало. Трохи частіше подібна модель реалізувалась на рівні середньої освіти (у деяких штатах США, Швеції, Нідерландах, Чилі, Гонконгу). У чистому вигляді ваучерна програма у вищій освіті була впроваджена тільки у штаті Колорадо (США). У трохи модифікованому вигляді її впроваджували в деяких інших країнах, таких як Австралія, Казахстан, Грузія, Чилі.
У цій статті ми розглянемо реалізацію цієї моделі в Австралії, Нідерландах і Чилі. У наступному матеріалі подивимось на реалізацію такої системи в пострадянських країнах.
Нідерланди
Дебати навколо запровадження моделі навчальних ваучерів у Нідерландах розпочалися ще в 1980-х роках. При цьому під терміном «ваучер» у Нідерландах розуміють «право для студентів використовувати наперед визначену кількість освітніх послуг, оплачених державою», а не просто певну суму грошей.
Після дискусій, які тривали протягом 1990-х, у 2001 році було запущено експеримент із запровадження ваучерів серед десяти вищих технічних шкіл і шести малих і середніх бізнес-організацій. В експерименті взяли участь 1000 студентів останніх двох років навчання. Оцінка різними учасниками процесу результатів експерименту не збігалася. Представники сектору вищої професійної освіти були задоволені тим, що студенти могли поєднувати навчання в університеті з навчанням безпосередньо на виробництві. Університети ж продовжували наполягати, що взаємне визнання університетами результатів навчання дозволяє студентам формувати свої навчальні траєкторії, а фінансування повинно залишатися сталим для окремих навчальних закладів. Студенти, які взяли участь в експерименті, свідчили, що "вони часто не знають, чого саме вони потребують". Загалом, результати не були визнані успішними, а тому від системи відмовились.
У 2006 р. Міністерство освіти розробило законопроект, який пропонував використовувати модифікований ваучерний механізм, замінивши ваучери "документами на право навчання" ("learning entitlements"). Згідно із цією пропозицією, після реєстрації студента в певному вищому навчальному закладі уряд перераховує кошти в цей ВНЗ. За такої системи студент відповідно до свого освітнього рівня отримував би певну кількість документів на право навчання кожний строком на півроку. Кожний з цих документів студент може подати і використати на різних факультетах чи навіть у різних університетах.
При цьому кожний студент повинен щороку платити однаковий для всіх внесок за вищу освіту. Наприклад, у 2008/09 навчальному році такий внесок складав би 1565 євро (середній річний дохід у Нідерландах – 43165 євро).
Запровадження механізму фінансування за правами на навчання викликало широке громадське обговорення переважно критичного характеру. Критика зосереджувалась на трьох аспектах: 1) в університетах зростає необхідність додаткового адміністрування; 2) право на вільне формування навчальних планів підриває традиційну схему присвоєння наукового ступеня певного напряму підготовки; 3) з’являється проблема якнайповнішого інформування студентів про курси, можливості, потреби ринку праці й т. п. У зв’язку з цим влада відмовилась від подальшого впровадження системи у 2006 р. на користь прямого фінансування вищих навчальних закладів.
Австралія
Можливість запровадження системи індивідуальних грантів було розглянуто в Австралії тричі, проте перед експериментом з її впровадженням було чимало сумнівів у дієвості цього способу фінансування освіти.
Під час реформи вищої освіти, розпочатої в 1987 р. міністром Доукінсом, було вибрано систему оплати навчання студентів, яка отримала назву „Схема внесків за вищу освіту” (Higher Education Contribution Scheme, HECS). За цією схемою університети стягували зі студентів внесок у сумі 1800 австралійських доларів, а держава доплачувала решту вартості навчання. Студент мав право відкласти виплату внеску й виплачувати його після досягнення певного рівня прибутку. У 1996 році зі студентів почали стягувати внесок залежно від очікуваних прибутків від вибраної професії (вартість навчання на правознавстві – найвища, на мистецтві - найнижча).
Друга хвиля реформ, що почалась у 2003 році, серед іншого запровадила документи на право навчання студентів (student learning entitlement), які дають право навчатись на місцях, забезпечених державою (Commonwealth Supported Place). Тобто було запроваджено модель, котра віддалено нагадує ваучерну. За цією моделлю студент отримував субсидію на покриття внеску за навчання, при цьому залишалося зобов'язання покрити частину вартості навчання через "Схему внесків за вищу освіту HECS". Ті, хто не зміг отримати місце, підтримане державою, мають можливість сплатити повну вартість навчання самотужки. Також передбачена державна підтримка інститутів вищої освіти, яка мусить гарантувати підтримку пріоритетних спеціальностей.
Документ на право навчання розраховується в "Еквіваленті навантаження студентів денної форми навчання" (ЕНСДФН). Таким чином, навантаження певної дисципліни рахується як частина цього еквіваленту. Зазвичай протягом року студент набирає курси, котрі в сумі складатимуть одиницю. Оскільки для здобуття ступеня бакалавра потрібно чотири роки, то студент, котрий отримує право навчатися за кошт держави, отримує 4 ЕНСДФН. Загалом передбачалося, що стандартно студент отримуватиме документи на право на навчання протягом семи років (тобто на 7 ЕНСДФН).
Через запровадження документів на право на освіту університети суттєво збільшили кількість адміністративного персоналу та видатки на їхню заробітну плату. Викладачі ж складають у середньому всього 37,5 % університетського штату, а працевлаштування більшості з них є нестабільним через підписання короткострокових контрактів, які до того ж не вимагають дослідницької роботи. Більше того, хоча викладацький склад популярних спеціальностей на зразок маркетингу зріс, кількість зайнятих викладачів природничих і гуманітарних натомість суттєво впала (в окремих випадках навіть на 60-70 %).
Через незадоволення запропонованою схемою з 1 січня 2012 року модель документів про право на навчання була скасована, і Австралія повернулась до попередньої моделі оплати навчання, що базується на фінансуванні університетів, а не окремих студентів.
Колорадо, США
З метою підвищити частку молоді, котра отримує ступінь бакалавра, у штаті Колорадо більше 20-ти років тривала дискусія про те, які механізми найбільше зможуть вплинути на рішення потенційних студентів вступати у вищі навчальні заклади в Колорадо.
Після тривалих дискусій було прийнято рішення про запровадження системи ваучерів для фінансування вищої освіти, котра почала діяти із 2005/06 навчального року. Було запроваджено щорічну виплату студентам навчальної стипендії (ваучера), яка заміняла пряме урядове фінансування навчання однієї особи у вищому навчальному закладі. Сума навчальної стипендії визначається щорічно в бюджеті, є однаковою для всіх студентів державних ВНЗ (у випадку приватних – половина цієї суми) і не заміняє урядову фінансову допомогу студентам, які потребують матеріальної підтримки (need-based) і за особливі заслуги (merit-based). Поза тим університет може отримати державні кошти за рахунок контрактів за послуги та за результатами діяльності, які складають відповідно другий і третій рівень фінансування.
Значною мірою керівництво штату прийняло цю систему фінансування для того, щоби максимально наочно продемонструвати молодим людям, що штат виділяє гроші на продовження їх освіти. Грошові надходження в університет на одного студента не йтимуть "абстрактно" й "невизначено" з бюджету.
Тим не менше, досвід Колорадо не засвідчив зростання ефективності системи вищої освіти штату. По-перше, система вимагала значних затрат часу на інформування абітурієнтів, як мали труднощі з розумінням принципів ваучерної системи, із заповненням необхідних документів, їх авторизацією в мережі. Проте найбільша кількість скарг стосувалася зростання особистих рахунків за навчання, тому що університети, користуючись свободою самим визначити вартість навчання, суттєво підвищили ціни (при цьому вартість ваучера залишалась єдиною й установлювалась урядом штату). Також через додаткове навантаження на адміністративний штат університети часто були змушені наймати окремих працівників, у результаті чого рівень бюрократичного навантаження в системі вищої освіти в цілому суттєво підвищився.
Чилі
Ще у 80-х рр. минулого століття з метою підвищити частку людей з вищою освітою в Чилі розпочали запровадження ринкової моделі в освітньому секторі. Ініціативи, запропоновані ще за часів диктаторського режиму Піночета, були успішно продовжені новим урядом в 1990-х. Унаслідок проведених реформ змінилася система фінансування освіти: тягар витрат на навчання ліг на приватний сектор, а конкретніше — на плечі сімей студентів.
У 1980 р. з метою посилення конкуренції серед освітніх інституцій було дозволено створювати приватні заклади вищої освіти. З наступного року фінансування навчання студентів з коштів бюджету було розділене на дві складові: прямі внески університетам, розмір яких установлювався на рівні 1980 р. і був скорочений удвічі до 1985 р., та непрямі внески (аналог ваучера). Ці ваучери можна було використовувати виключно в державних навчальних закладах. Їхня вартість з часом зросла в чотири рази, більш-менш покриваючи скорочення прямого фінансування університетів. Таке скорочення прямого фінансування зменшувало гарантований дохід вищого навчального закладу, посилюючи стимули до залучення більшої кількості студентів, водночас зменшуючи конкурентні переваги державних ВНЗ перед приватними.
Така система фінансування запустила підприємницький підхід у державному секторі, але ці стимули незначною мірою вплинули на вдосконалення вищої освіти. Зокрема, запровадження вагових коефіцієнтів фінансового покриття грантів відповідно до напряму призвело до стрімкого приросту кількості студентів на дешевих спеціальностях, наприклад, педагогічних, і помірного приросту на найдорожчих спеціальностях. Тобто на вступників більше впливала не ситуація на ринку праці, а цінова політика університетів.
Наразі всього двадцять університетів і два інститути отримують пряме фінансування, решта інституцій формує свої доходи через плату за навчання від студентів з незначною часткою непрямого фінансування (тобто оплати державою через ваучери). У 2011 р. частка державного фінансування державних університетів через пряме й непряме (ваучерне) фінансування складала тільки 20,4 %. У приватних інституціях частка непрямого фінансування державою є мізерною – усього 0,5 %, а надходження від плати за навчання самими студентами складає 84,3 %.
Якщо реформи оцінювати виключно за кількісними показниками, то їх можна вважати за такі, що впоралися з поставленими завданнями. Якщо в 1981 р. частина молоді, що здобувала вищу освіту, складала 7,2 %, то у 2005 р. цей показник зріс до 37,5 %. Утім, у розрізі рівного доступу до освіти досягнення є більш сумнівними, оскільки зростання кількості студентів більшою мірою досягнули за рахунок студентів із забезпечених сімей. Частина ж студентів із сімей нижнього квантіля доходів (найбідніші 20 % населення) зросла з 4 % у 1990 р. до 15 % у 2003 р., а частка другого нижнього – з 8 до 21 %. Плата за навчання в Чилі коливається від 700-1000 доларів США на місяць у найкращих закладах до 70 доларів США на місяць за дворічну програму у професійному коледжі. При цьому в середньому громадянин Чилі отримує річний дохід у розмірі 8618 доларів, але треба зважати на високий показник нерівності доходів по країні – найбагатші 20 % населення заробляють у дванадцять разів більше, ніж нижні 20 %. Очевидно, що за таких умов у дітей із заможних сімей є більше можливостей потрапити на ті програми, які вони хочуть вивчати: і через кращу шкільну освіту, й через можливість платити за навчання. Найбільш престижні університети (що, відповідно, означає ті, які дають найкращу освіту) практично повністю заповнені студентами із сімей, котрі належать до найзаможніших 10 % у суспільстві.
Інна Совсун, Ірина Світящук, Центр дослідження суспільства.
За матеріалами: Освіта.ua
Дата публікації: 10.04.2013
|
